中共中央 國務院關于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見

(2025年8月15日)

城市，作為現(xiàn)代化建設的關鍵載體與人民幸福生活的核心空間，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中占據(jù)著舉足輕重的地位。當前，我國城鎮(zhèn)化進程正從快速增長期穩(wěn)步邁向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展亦從大規(guī)模增量擴張階段逐步轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效的新階段。為加速城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級，推動城市實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，特提出以下意見。

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，深入貫徹黨的二十大及二十屆二中、三中全會精神，全面落實習近平總書記關于城市工作的重要論述與中央城市工作會議精神。堅持和加強黨的全面領導，牢固樹立人民城市理念，秉持穩(wěn)中求進的工作總基調(diào)，因地制宜、分類指導，以建設創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標，以推動城市高質(zhì)量發(fā)展為主題，以城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線，以城市更新為重要抓手，全力推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)與治理增效，牢牢守住城市安全底線，奮力走出一條具有中國特色的城市現(xiàn)代化新路徑。

在工作中，需切實做到以下五個轉(zhuǎn)變：一是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本；二是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效；三是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展動力，更加注重特色發(fā)展；四是轉(zhuǎn)變城市工作重心，更加注重治理投入；五是轉(zhuǎn)變城市工作方法，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

主要目標設定為：到2030年，現(xiàn)代化人民城市建設取得顯著進展，適應城市高質(zhì)量發(fā)展的政策制度體系不斷完善，新舊動能加速轉(zhuǎn)換，人居品質(zhì)顯著提升，綠色轉(zhuǎn)型深入推進，安全基礎更加牢固，文化魅力充分彰顯，治理水平大幅提升；到2035年，基本建成現(xiàn)代化人民城市。

二、優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系

（一）推動城市群一體化與都市圈同城化發(fā)展

積極穩(wěn)妥地推進城市群一體化與都市圈同城化進程，構(gòu)建布局合理、功能互補的現(xiàn)代化城市體系。支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)城市群打造成為世界級城市群，推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈、長江中游城市群等成為高質(zhì)量發(fā)展的新增長極。增強中西部和東北地區(qū)城市群、都市圈對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的支撐作用，促進城市間定位錯位互補、設施互聯(lián)互通、治理聯(lián)動協(xié)作。加強城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作，優(yōu)化城市群間產(chǎn)業(yè)分工與空間聯(lián)系。同時，發(fā)展壯大現(xiàn)代化都市圈，支持有條件的地方推進同城化發(fā)展，建立健全同城化發(fā)展體制機制，深化經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，實現(xiàn)通勤便捷高效、產(chǎn)業(yè)梯次配套、公共服務便利共享。

（二）增強超大特大城市綜合競爭力

引導超大特大城市依據(jù)國家批準的功能定位，做強做精核心功能，合理控制城市規(guī)模，有序疏解非核心功能，打造成為高質(zhì)量發(fā)展的主引擎。支持超大特大城市結(jié)合實際推進制度創(chuàng)新，增強對全球高端生產(chǎn)要素的配置能力。布局科技創(chuàng)新平臺基地，提升原創(chuàng)性、顛覆性科技創(chuàng)新能力。此外，推動有條件的省份培育發(fā)展省域副中心城市，形成多中心、網(wǎng)絡化的城市發(fā)展格局。

（三）提高中小城市和縣城承載能力

推動中小城市根據(jù)常住人口變動趨勢，動態(tài)優(yōu)化基礎設施布局與公共服務供給，按程序穩(wěn)慎優(yōu)化行政區(qū)劃設置。分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，因地制宜發(fā)展小城鎮(zhèn)。適時調(diào)整擴大經(jīng)濟規(guī)模大、人口增長快的縣級市和特大鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會管理權(quán)限。推動人口持續(xù)流出的城市和資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，支持邊境城鎮(zhèn)增強穩(wěn)邊固邊、人口集聚與安全發(fā)展能力。統(tǒng)籌規(guī)劃建設城鄉(xiāng)基礎設施與公共服務體系，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，持續(xù)推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。

三、培育壯大城市發(fā)展新動能

（四）因城施策增強城市發(fā)展動力

立足城市資源稟賦與基礎條件，精心培育創(chuàng)新生態(tài)，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。加強原始創(chuàng)新與關鍵核心技術攻關，強化科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的協(xié)同效應，統(tǒng)籌推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級、新興產(chǎn)業(yè)培育壯大與未來產(chǎn)業(yè)布局建設，因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。加快建設國際科技創(chuàng)新中心與區(qū)域科技創(chuàng)新中心，深入實施國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展工程，培育壯大先進制造業(yè)集群。發(fā)展智能建造，培育現(xiàn)代化建筑產(chǎn)業(yè)鏈，推動建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級。大力發(fā)展生產(chǎn)性服務業(yè)，補齊生活性服務業(yè)短板，提高服務水平。同時，發(fā)展首發(fā)經(jīng)濟、銀發(fā)經(jīng)濟、冰雪經(jīng)濟、低空經(jīng)濟等新興業(yè)態(tài)，培育消費新場景，深化國際消費中心城市建設。

（五）激活城市存量資源潛力

全面摸清城市房屋、設施、土地等資產(chǎn)資源底數(shù)，改造利用老舊廠房、低效樓宇、閑置傳統(tǒng)商業(yè)設施等存量房屋，建立與建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用需求相適應的規(guī)劃調(diào)整機制。加強和規(guī)范存量城市基礎設施資產(chǎn)管理，提高運行效能。優(yōu)化產(chǎn)權(quán)歸集、整合、置換和登記政策，盤活利用存量低效用地，提高土地利用效率。

（六）建立可持續(xù)的城市建設運營投融資體系

落實地方政府主體責任，統(tǒng)籌財政資金、社會資本與金融等資金渠道。對涉及重大安全和基本民生保障的項目，中央財政加大專項轉(zhuǎn)移支付支持力度，中央預算內(nèi)投資予以適當補助。創(chuàng)新財政金融政策工具，吸引和規(guī)范社會資金參與，穩(wěn)慎推進公用事業(yè)價格改革。強化中長期信貸供給，發(fā)揮債券市場、股票市場融資功能，鼓勵保險、信托等機構(gòu)提供金融服務。加快融資平臺改革轉(zhuǎn)型，堅決遏制新增地方政府隱性債務，確保城市建設的資金鏈穩(wěn)定可靠。

（七）提升城市對外開放合作水平

優(yōu)化城市開放環(huán)境與服務，營造國際化城市生活空間，打造國際性綜合交通樞紐城市。支持有條件的城市承擔重大外事外交活動，吸引有影響力的國際組織落戶。結(jié)合高質(zhì)量共建“一帶一路”，建設一批國際門戶樞紐城市和區(qū)域性開放節(jié)點城市。加強人居領域國際交流合作，持續(xù)提升世界城市日、全球可持續(xù)發(fā)展城市獎（上海獎）的影響力，推動城市在國際舞臺上發(fā)揮更大作用。

四、營造高品質(zhì)城市生活空間

（八）系統(tǒng)推進“好房子”和完整社區(qū)建設

加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，更好滿足群眾剛性和多樣化改善性住房需求。全鏈條提升住房設計、建造、維護、服務水平，大力推進安全、舒適、綠色、智慧的“好房子”建設。實施物業(yè)服務質(zhì)量提升行動，穩(wěn)步推進城中村和危舊房改造，支持老舊住房自主更新、原拆原建。持續(xù)推動城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，堅持人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通一體規(guī)劃，建設創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)社區(qū)、商務社區(qū)。加快建設完整社區(qū)，完善城市社區(qū)嵌入式服務設施，構(gòu)建城市便民生活圈。科學制定實施城市更新專項規(guī)劃，一體化推進城市體檢和城市更新，創(chuàng)造宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游的良好城市環(huán)境，促進產(chǎn)城融合、職住平衡。

（九）完善城市基礎設施

優(yōu)化城市基礎設施布局、結(jié)構(gòu)、功能，加強系統(tǒng)集成，提高基礎設施的承載能力和運行效率。高效利用城市地下空間，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，加快城市地下管線管網(wǎng)建設改造，因地制宜建設地下綜合管廊。強化第五代移動通信網(wǎng)絡（5G）、千兆光網(wǎng)覆蓋，優(yōu)化算力設施建設布局，推進新型城市基礎設施建設。優(yōu)化城市水資源配置和供水保障管理體系，確保城市用水安全。健全現(xiàn)代化綜合交通運輸體系，提升城際、城內(nèi)通勤效率，完善交通樞紐換乘換裝設施布局，加強停車位、充電樁等便民設施建設，讓城市出行更加便捷高效。

（十）提升公共服務優(yōu)質(zhì)均衡水平

健全精準高效的就業(yè)公共服務體系，為勞動者提供全方位的就業(yè)服務。完善靈活就業(yè)人員、農(nóng)村進城務工人員、新就業(yè)形態(tài)人員社保制度，保障他們的合法權(quán)益。加快適老化、適兒化、無障礙設施建設改造，為特殊群體提供便利。擴大普惠養(yǎng)老服務供給，促進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，讓老年人安享晚年。健全普惠育幼服務體系，大力發(fā)展托幼一體服務，解決年輕父母的后顧之憂。優(yōu)化教育資源配置，實施基礎教育擴優(yōu)提質(zhì)行動計劃，推進學習型城市建設，提升全民教育水平。大力實施醫(yī)療衛(wèi)生強基工程，建設緊密型醫(yī)聯(lián)體，促進優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源擴容下沉和區(qū)域均衡布局，讓群眾在家門口就能享受到優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務。因地制宜發(fā)展保障性住房，穩(wěn)步推進靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度。加強社會保障和分層分類社會救助，兜牢民生底線，讓城市發(fā)展成果惠及全體人民。

五、推動城市發(fā)展綠色低碳轉(zhuǎn)型

（十一）推進生產(chǎn)領域節(jié)能降碳

實施工業(yè)能效、水效提升行動，推廣綠色低碳先進工藝技術裝備，降低工業(yè)能耗和水耗。加強高耗能高排放項目管控，推動落后產(chǎn)能有序退出，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。建立重點產(chǎn)品碳足跡標識認證制度，引導企業(yè)綠色生產(chǎn)。建立工業(yè)園區(qū)集中供能體系，推動廢水、余熱、固廢協(xié)同處置全覆蓋，實現(xiàn)資源循環(huán)利用。大力發(fā)展綠色建筑，加快新型建材研發(fā)應用，推動超低能耗建筑、低碳建筑規(guī)模化發(fā)展，加大既有建筑節(jié)能改造力度，降低建筑能耗。

（十二）踐行綠色低碳生活方式

深入實施國家節(jié)水行動，全面推進節(jié)水型城市建設，提高水資源利用效率。推進北方地區(qū)冬季清潔取暖，減少煤炭消費，改善空氣質(zhì)量。推廣節(jié)能低碳生活用品，減少一次性消費品和包裝用材消耗，倡導綠色消費。持續(xù)推進“光盤行動”，反對餐飲浪費。深入推進城市生活垃圾分類，推動分類網(wǎng)點與再生資源回收網(wǎng)點銜接融合，提高垃圾資源化利用率。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，倡導綠色低碳出行，減少汽車尾氣排放。

（十三）加強城市生態(tài)環(huán)境治理

強化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控實施，精準治污、科學治污。深入實施城市生態(tài)修復工程，恢復城市生態(tài)系統(tǒng)功能。健全城市公園和綠道網(wǎng)絡體系，建設口袋公園，推進綠地開放共享，讓市民親近自然。推動重點城市及周邊區(qū)域大氣污染物協(xié)同減排，持續(xù)改善空氣質(zhì)量，讓天空更藍。加強城市噪聲污染、餐飲油煙治理，改善城市聲環(huán)境和空氣環(huán)境質(zhì)量。加強抗生素、微塑料等新污染物治理，保障城市生態(tài)環(huán)境安全。推進建筑垃圾資源化利用和處置，減少建筑垃圾對環(huán)境的影響。推動城市生活污水管網(wǎng)全覆蓋，鞏固城市黑臭水體治理成效，建設幸福河湖、美麗河湖，讓城市水更清、岸更綠、景更美。

六、增強城市安全韌性

（十四）加強房屋和市政基礎設施安全管理

建立房屋安全體檢、房屋安全管理資金、房屋質(zhì)量安全保險等房屋全生命周期安全管理制度，確保房屋使用安全。嚴格限制超高層建筑，增強高空消防能力，防范火災風險。實施城鎮(zhèn)預制板房屋治理改造行動和地震易發(fā)區(qū)房屋設施加固工程，提高房屋抗震能力。加強群租房整治，消除安全隱患。加快城市基礎設施生命線安全工程建設，保障城市基礎設施安全運行。推動重要設施、能源、水源等分布式布局，完善抗災設防標準，提高城市安全保障能力，讓城市在面對災害時更具韌性。

（十五）強化重點行業(yè)領域安全生產(chǎn)管理

嚴格落實安全生產(chǎn)責任制，堅持黨政同責、一崗雙責，堅持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全，督促生產(chǎn)經(jīng)營單位落實安全生產(chǎn)主體責任。以危險化學品、特種設備、建筑施工、城鎮(zhèn)燃氣、道路交通以及消防安全等為重點，分級、智能、精準管控重大風險源，常態(tài)化推進安全生產(chǎn)隱患排查整治和從業(yè)人員安全培訓，提高安全生產(chǎn)水平。建立企業(yè)安全生產(chǎn)信用評價制度，注重評價結(jié)果運用，對安全生產(chǎn)不良企業(yè)進行懲戒，倒逼企業(yè)落實安全生產(chǎn)責任。

（十六）提高城市公共衛(wèi)生防控救治水平

推進國家區(qū)域公共衛(wèi)生中心建設，提升區(qū)域公共衛(wèi)生服務能力。加強國家重大傳染病防治基地、國家緊急醫(yī)學救援基地和傳染病定點醫(yī)院防治能力建設，構(gòu)建分級分層分流救治體系，提高應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。加強應急醫(yī)療物資儲備，確保在緊急情況下物資充足。推進多部門、跨城市協(xié)同，強化公共衛(wèi)生應急管理和聯(lián)防聯(lián)控，形成防控合力。健全精神衛(wèi)生服務體系，關注市民心理健康，提高市民生活質(zhì)量。

（十七）增強城市綜合防災減災救災能力

構(gòu)建城市安全風險譜系，健全常態(tài)化風險隱患監(jiān)測預警、排查整治機制，及時發(fā)現(xiàn)和消除安全隱患。優(yōu)化城市防災減災空間格局，增加生態(tài)屏障、隔離疏散通道，預留防災救災彈性空間，提高城市抗災能力。健全洪澇聯(lián)排聯(lián)調(diào)機制，提升城市排水防澇能力，防止城市內(nèi)澇。統(tǒng)籌利用地上地下空間，加強“平急兩用”公共基礎設施建設，構(gòu)建總量充足、布局合理的應急避難場所體系。科學制定巨災應急預案，加強應急指揮、處置和救援體系建設，推進應急搶險救災裝備及物資前置儲備，提高城市應對巨災的能力。

七、促進城市文化繁榮發(fā)展

（十八）推動城市歷史文化保護利用傳承

加強對城市獨特的歷史文脈、人文地理、自然景觀保護，完善城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系，讓城市歷史文化遺產(chǎn)得到有效保護。健全城市文化遺產(chǎn)普查調(diào)查制度，開展老城及其歷史街區(qū)專項調(diào)查，摸清文化遺產(chǎn)底數(shù)。建立以居民為主體的保護實施機制，引導居民參與文化遺產(chǎn)保護。推動歷史文化名城、街區(qū)整體保護，活化利用不可移動文物、歷史建筑、工業(yè)遺產(chǎn)，依托歷史文化街區(qū)和歷史地段，結(jié)合實際開展文化展示、特色商業(yè)、休閑體驗等，讓歷史文化“活”起來。加強文物資源保護管理利用和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護利用傳承，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。

（十九）塑造城市特色風貌

植根中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，建設崇德向善的文明城市，彰顯中國氣質(zhì)、中國風范，讓城市具有獨特的文化魅力。強化城市規(guī)劃的管控和引導作用，推動實現(xiàn)功能復合、密度適中、高低錯落、藍綠交織的城市空間布局。完善城市風貌管理制度，提升審美品位，打造具有美感的城市形象。落實“適用、經(jīng)濟、綠色、美觀”建筑方針，加強建筑設計管理，推動城市建筑更好體現(xiàn)中華美學和時代風尚，避免出現(xiàn)千城一面、風格雷同的現(xiàn)象。不得大規(guī)模遷移砍伐樹木、濫建文化地標、隨意更改老地名，保護城市自然生態(tài)和歷史文化記憶。

（二十）豐富城市精神文化生活

大力弘揚社會主義核心價值觀，推動形成與現(xiàn)代化人民城市相適應的思想觀念、文明風尚、行為規(guī)范，提高市民文明素質(zhì)，塑造彰顯文化底蘊和獨特氣質(zhì)的城市精神。創(chuàng)新拓展新型公共文化空間，根據(jù)實際需要完善城市文化設施，為市民提供更多文化活動場所。優(yōu)化城市文化產(chǎn)品供給，創(chuàng)新動漫、影視、數(shù)字藝術、創(chuàng)意設計等業(yè)態(tài)，推動文化與旅游、科技、體育等融合發(fā)展，豐富市民文化生活，提升城市文化軟實力。

八、提升城市治理能力水平

（二十一）完善城市治理工作體系

發(fā)揮好“一委一辦一平臺”作用，建立健全城市黨委或政府主要負責同志牽頭的城市管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，加強城市管理工作的統(tǒng)籌領導。健全城市管理與市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應急管理等領域權(quán)責清晰、協(xié)同高效的綜合行政執(zhí)法體制，科學確定執(zhí)法人員配備比例標準，保障必要工作條件，提高執(zhí)法效能。調(diào)動人民群眾參與城市治理的積極性、主動性、創(chuàng)造性，探索社區(qū)黨組織領導下的居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務企業(yè)協(xié)調(diào)運行新模式，形成共建共治共享的良好局面。完善居民、企業(yè)、群團組織、社會組織參與城市治理制度機制，充分發(fā)揮志愿服務作用，拓寬新就業(yè)群體參與渠道，讓更多社會力量參與城市治理。

（二十二）推動城市治理智慧化精細化

推進城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，打造集約統(tǒng)一、數(shù)據(jù)融合、高效協(xié)同的城市數(shù)字底座，完善城市信息模型（CIM）平臺，為城市治理提供數(shù)據(jù)支撐。深化數(shù)據(jù)資源開發(fā)和多場景應用，推動政務服務“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”、公共服務“一網(wǎng)通享”，提高城市治理效率和服務水平。加強城市建設檔案管理和數(shù)字化建設，實現(xiàn)城市建設檔案的數(shù)字化管理。完善網(wǎng)格化治理機制，推進城市小微公共空間改造，整治提升背街小巷、房前屋后環(huán)境，讓城市更加整潔美觀。

（二十三）加強城市社會治理

堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，完善黨建引領基層治理協(xié)調(diào)機制，推動構(gòu)建黨組織統(tǒng)一領導、政府依法履責、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系，形成基層治理合力。用好市民服務熱線，完善群眾訴求響應辦理機制，及時解決群眾反映的問題。推動城市管理進社區(qū)，將城市管理服務延伸到基層。加強超大社區(qū)等特殊區(qū)域治理，針對特殊區(qū)域的特點和問題，采取有針對性的治理措施。強化社會治安整體防控，發(fā)展壯大群防群治力量，維護城市社會穩(wěn)定。加強社區(qū)工作者隊伍建設，提高社區(qū)工作者的服務能力和水平。發(fā)揮好村（居）法律顧問隊伍作用，為居民提供法律服務。健全社會安全穩(wěn)定風險監(jiān)測預警體系，提高風險動態(tài)監(jiān)測預警能力，及時發(fā)現(xiàn)和化解社會矛盾。健全社會心理服務體系和危機干預機制，嚴密防范個人極端事件，保障市民心理健康和社會安全。

九、加強組織實施

堅持和加強黨中央對城市工作的集中統(tǒng)一領導，構(gòu)建中央統(tǒng)籌、省負總責、城市抓落實的工作格局，確保城市工作沿著正確方向前進。樹立和踐行正確政績觀，建立健全科學的城市發(fā)展評價體系，引導領導干部樹立正確的政績導向。提高領導干部城市工作能力，加強培訓和學習，使領導干部具備推動城市高質(zhì)量發(fā)展的本領。健全城市規(guī)劃、建設、治理等領域法律法規(guī)和政策制度，增強政策協(xié)同性，為城市工作提供制度保障。堅持實事求是、求真務實，堅決反對形式主義、官僚主義，嚴肅查處違規(guī)違紀違法行為，確保城市工作取得實效。加強城市工作干部隊伍素質(zhì)和能力建設，培養(yǎng)城市規(guī)劃、建設、治理等各類專業(yè)人才，打造城市領域高端智庫，為城市發(fā)展提供智力支持。各地區(qū)各有關部門要加強組織實施，強化協(xié)同配合，結(jié)合實際抓好本意見貫徹落實。住房城鄉(xiāng)建設部、國家發(fā)展改革委要會同有關部門加強協(xié)調(diào)指導，形成工作合力。重大事項及時按程序向黨中央、國務院請示報告，確保城市工作始終在黨中央的領導下有序推進。

編輯：趙凡

0贊